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CONSULTA: Los Miembros del Comité Directivo
Nacional de la Asociación Sindical Nacional de Bomberos y Bomberas
Profesionales Conexos y Afines de Venezuela (ASIN.BOM.PRO-VEN), se han
dirigido a esta Consultoría Jurídica a fin de solicitar
un dictamen con relación a la existencia de la sustitución
de patrono que operó a través de la transferencia del
personal activo al servicio de la mancomunidad Cuerpo de Bomberos del
Este del Distrito Metropolitano de Caracas y sobre el destino de sus
derechos adquiridos, obtenidos por vía de Contratación
Colectiva.
DICTAMEN: En opinión de esta Consultoría
Jurídica, en el presente caso estamos en presencia de un proceso
de transferencia intersubjetiva de competencias y no de sustitución
de patronos, como apunta el consultante, ya que ésta constituye
una figura típica del derecho laboral, con diferente tratamiento
legislativo en su naturaleza, origen y dinámica de derechos y
obligaciones, no aplicable a los bomberos, pues se trata de una relación
jurídica distinta, mediante la cual se transfirió la Mancomunidad
Cuerpo de Bomberos del Este, del nivel Municipal de Gobierno de Segundo
Nivel, al nivel Municipal de Primer Nivel, constituido por el Distrito
Metropolitano, en consecuencia, es éste último ente
el que tiene la obligación de dar cumplimiento a lo establecido
en la conveción colectiva de trabajo, por cuanto se trata de
derechos adquiridos por los trabajadores por vía de negociación
colectiva, los cuales deben ser honrados no sólo en acatamiento
de los principios generales reguladores de la protección del
trabajo contenidos en el artículo 89 de la Constitución
de la República Bolivarian de Venezuela, sino también
en virtud del principio de intangibilidad de las convenciones colectivas.
Con
la entrada en vigencia de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela en el año 1999, se dispuso la
creación de nuevos entes y órganos públicos;
por lo que en acatamiento de ello se llevaron a cabo una serie
de cambios en la estructura organizativa del Estado; en efecto,
ciertos entes desaparecen y otros son reemplazados, tal es el
caso de la extinta Gobernación del Distrito Federal que
fue reemplazada por la Alcaldia Metropolitana de Caracas, operándose
en consecuencia el respectivo proceso de transición, cuya
base legal lo constituye la Ley de Transición del Distrito
Federal al Distrito Metropolitano de Caracas.
En tal sentido cabe destacar que, en el marco de todo este proceso
de cambios, se dicta la Ordenanza de creación del Cuerpo
de Bomberos del Distrito Metropolitano de Caracas, de fecha 28/03/2002,
publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 37.452, la cual en su artículo 2°
dispone lo siguiente:
“Artículo 2°.- Creación del
Cuerpo de Bomberos del Distrito Metropolitano de Caracas.
Se crea el Cuerpo de Bomberos del Distrito Metropolitano de Caracas
como organismo de seguridad ciudadana, esencialmente profesional
y técnica, de naturaleza civil, integrada por los funcionarios
que prestaban sus servicios en el Cuerpo de Bomberos del Distrito
Metropolitano de Caracas, el cual se encontraba conformado exclusivamente
por el Cuerpo de Bomberos del Distrito Federal, así como
por los trabajadores de la Mancomunidad Cuerpo de Bomberos del
Este.”
En este mismo sentido, el artículo 49 ejusdem establece
que:
“Artículo 49.- Integración de ambos
Cuerpos de Bomberos. A los efectos de la presente
ordenanza, se entenderá que la integración prevista
para ambos Cuerpos de Bomberos, es un mecanismo de transferencia,
en el caso del Cuerpo de Bomberos del extinto Distrito Federal,
ahora Cuerpo de Bomberos de Caracas, se entenderá como
complemento de lo previsto en la Ley de Transición del
Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, para
el caso de la Mancomunidad Cuerpo de Bomberos del Este, se entenderá
como una transferencia del nivel Municipal de Gobierno de Segundo
Nivel, donde ahora se encuentra, al nivel Municipal de
Primer Nivel, constituido por el Distrito Metropolitano de Caracas.
Parágrafo Único: En
virtud de haber sido previamente transferido al Nivel Metropolitano
de Gobierno el extinto Cuerpo de Bomberos del Distrito Federal,
ahora, Cuerpo de Bomberos de Caracas, por vía de la Ley
de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano
de Caracas, se entenderá que la transferencia del mismo
no es de carácter administrativo sino funcional.”
De las normas transcritas se desprende que, en el caso que nos ocupa,
estamos en presencia de un proceso de transferencia intersubjetiva
de competencias y no de sustitución de patronos,
como apunta el consultante. Por lo que tal afirmación nos conduce
a establecer los elementos distintivos entre uno y otro proceso.
Con respecto a la sustitución de patrono, es necesario analizar
las normas reguladoras de esta Institución en la Ley Orgánica
del Trabajo, las cuales transcribimos a continuación:
Artículo 88. Existirá
sustitución del patrono cuando se trasmita la propiedad,
la titularidad o la explotación de una empresa de una persona
natural o jurídica a otra, por cualquier causa, y continúen
realizándose las labores de la empresa.
Artículo
89. Cuando el nuevo patrono continúe el ejercicio
de la actividad anterior con el mismo personal e instalaciones materiales,
independientemente del cambio de titularidad de la empresa, se considerará
que hay sustitución del patrono.
Artículo
90. La sustitución del patrono no afectará
las relaciones de trabajo existentes. El patrono sustituido será
solidariamente responsable con el nuevo patrono por las obligaciones
derivadas de la Ley o de los contratos, nacidas antes de la sustitución,
hasta por el término de prescripción previsto en el
artículo 61 de esta Ley.
Concluido este plazo, subsistirá únicamente la responsabilidad
del nuevo patrono, salvo que existan juicios laborales anteriores,
caso en el cual las sentencias definitivas podrán ejecutarse
indistintamente contra el patrono sustituido o contra el sustituto.
La responsabilidad del patrono sustituido sólo subsistirá,
en este caso, por el término de un (1) año contado
a partir de la fecha en que la sentencia quede definitivamente firme.
Artículo
91. La sustitución del patrono no surtirá
efecto en perjuicio del trabajador si no se le notificare por escrito
a éste. La sustitución deberá además
notificarse por escrito al Inspector del Trabajo y al sindicato
al cual esté afiliado el trabajador.
Hecha la notificación, si el trabajador considerase inconveniente
la sustitución para sus intereses, podrá exigir la
terminación de la relación de trabajo y el pago de
las prestaciones e indemnizaciones que le corresponderían
en caso de despido injustificado.
En efecto, la sustitución de patrono es una figura típica
del derecho laboral y no es aplicable al caso que nos ocupa, pues
se trata de una relación jurídica distinta, con diferente
tratamiento legislativo en su naturaleza, origen y dinámica
de derechos y obligaciones. La cual puede resumirse de la siguiente
manera:
· Es una institución típica del derecho laboral,
mediante la cual se trasmite la propiedad, titularidad o explotación
de una empresa, entendiéndose por empresa a la luz del artículo
16 de la Ley Orgánica del Trabajo: “…la unidad
de producción de bienes o servicios constituida para realizar
una actividad económica con fines de lucro”.
· Requiere como elemento esencial la continuidad del objeto
de trabajo de la misma empresa y la continuidad del trabajador.
· No se afectan los contratos de trabajo existentes, como
regla y principio, pues no cabe la terminación de la relación
de trabajo.
· Requiere un cambio en la persona del patrono.
Por su parte, la transferencia de la competencia puede operar de dos
(2) maneras: mediante la reasignación de competencias a órganos
subordinados, las cuales pertenecían a órganos superiores,
todos integrantes de la misma estructura organizativa, lo cual se
conoce como desconcentración, y la transferencia
intersubjetiva, en la cual el traslado de competencia opera entre
personas jurídicas diferentes, y se conoce como descentralización,
ésta última fundamentada en la autonomía. Se
trata entonces, en palabras del autor Peña Solís, de
“una fórmula organizativa que consiste en transferir
competencias de un ente público a otro ente público,
los cuales pueden ser ambos territoriales, o bien uno territorial
y otro institucional”.
Asimismo, la Ley Orgánica de la Administración Pública,
consagra en su artículo 30 el principio de la descentralización
territorial, el cual preveé:
“…con el propósito de profundizar la democracia
y de incrementar la eficiencia y eficacia de la gestión
de la Administración Pública, se podrán descentralizar
competencias y servicios públicos de la República
a los Estados y Municipios, y de los Estados a los Municipios,
de conformidad con la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y la Ley”. (Subrayado nuestro)
Igualmente el artículo 32 ejusdem, en su primer párrafo,
dispone:
“La descentralización funcional o territorial
transfiere la titularidad de la competencia y, en consecuencia,
transfiere cualquier responsabilidad que se produzca por el ejercicio
de la competencia o de la gestión del servicio público
correspondiente, en la persona jurídica y en los funcionarios
y funcionarias del ente descentralizado”.
De manera que, entendida la descentralizacación, como una modalidad
de la transferencia de competencias -aplicable al caso concreto- pues
se trató en este caso de una transferencia de competencia de
un ente público a otro ente público, lo cual supone
en –palabras del autor citado ut supra- “…que
el ente público transfirente traslade competencias, que previamente
le han sido asignadas por un norma legal, es decir potestades decisorias,
al ente receptor”, ya que como la misma norma lo señala
“para el caso de la Mancomunidad Cuerpo de Bomberos del
Este, se entenderá como una transferencia del nivel
Municipal de Gobierno de Segundo Nivel, donde ahora se encuentra,
al nivel Municipal de Primer Nivel, constituido por el Distrito Metropolitano
de Caracas”. Queda descartada entonces, la figura de la
sustitución de patrono, no sólo porque la norma expresamente
excluye esa posibilidad, sino también -como ya se apuntó-
esta institución procede para empresas de carácter lucrativo,
careciendo el cuerpo de bomberos de tal naturaleza. Adicionalmente
a ello, el personal bomberil es considerado funcionario público,
tal como lo dispone el artículo 15 del Decreto supracitado
al contemplar lo siguiente:
Artículo 15. “Los bomberos profesionales
de carrera permanente, los bomberos profesionales de carrera voluntarios
y los bomberos asimilados que presten sus servicios en el Cuerpo
de Bomberos del Distrito Metropolitando de Caracas, constituyen
un personal uniformado, capacitado y jerarquizado, teniendo la
condición de funcionarios públicos… “
(Subrayado nuestro).
Igualmente el Decreto con Fuerza de Ley de los Cuerpos de Bomberos
Bomberas y Administración de Emergencias de Carácter
Civil, de fecha 08 de noviembre de 2001 y publicado Gaceta Oficial
N° 5.561 Extraordinario de fecha 28 de noviembre de 2001, en su
artículo 11, dispone lo siguiente:
Artículo 11. La prestación del
servicio de bomberos y bomberas y administración de emergencias
de carácter civil, constituye una competencia concurrente
con los estados y los municipios en los términos establecidos
en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela y en el presente Decreto Ley.
La República, los estados y los municipios deberán
asegurar recursos presupuestarios suficientes para la efectiva
prestación del servicio.
Así entonces, queda claro que, en el caso que nos ocupa estamos
ante una figura propia del ámbito de la Administración
Pública, distinta a la sustitución de patrono, como
lo constituye la transferencia de competencias.
Por otra parte, manifiestan los consultantes su preocupación
sobre el destino de sus derechos adquiridos, obtenidos por vía
de Contratación Colectiva, toda vez que con el proceso de transformación,
surge la duda al respecto.
En tal sentido, una vez analizado el caso sobre la situación
jurídico administrativa planteada -en opinión de este
Despacho- cuando en el artículo 54 de la Ordenanza del Cuerpo
de Bomberos del Distrito Metropilitano de Caracas, se estableció:
“Se mantendrá dentro de su respectiva jerarquía,
los funcionarios adscritos a los Cuerpos de Bomberos fusionados. Igualmente
mantendrán los beneficios obtenidos por vía de la negociación
colectiva, entendiendo los mismos como derechos adquiridos reconocidos
en el artículo 89 de la Constitución República
Bolivariana de Venezuela…”. Esto quiere decir que,
a pesar de la situación de excepción -que como consecuencia
del proceso de integración y transferencia se operó-
no obstante el personal que había sido transferido al recien
creado Cuerpo de Bomberos del Distrito Metropolitando de Caracas,
conservaba todos sus derechos, incluyendo los obtenidos por vía
de negociación colectiva. De manera que, atendiendo a esta
disposición, no existe dudas sobre el destino de los derechos
adquiridos por los trabajadores, los cuales deben ser honrados por
parte del ente llamado a cumplirlos, sin que le sirva de excusa la
falta de los recursos, ya que la previsión de los mismos debe
ser la regla, tal como lo ha manifestado la Sala Constitucional de
nuestro máximo tribunal, mediante Sentencia de fecha 11 de
abril de 2002, en ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera
Romero, al señalar:
Observa la Sala que en la novísima Ley Orgánica
de la Administración Pública, publicada en la Gaceta
Oficial número 37.305 del 17 de octubre de 2001, se establecen
los principios y bases que rigen la organización y funcionamiento
de la Administración Pública (artículo 1),
los cuales son de obligatoria observancia incluso para los estados,
distritos metropolitanos y municipios (artículo 2), y allí
se contempla que “(n)o podrán crearse nuevos órganos
o entes en la Administración Pública que impliquen
un aumento en el gasto recurrente de la República, los estados,
los distritos metropolitanos o de los municipios, sin que se creen
o prevean nuevas fuentes de ingresos ordinarios de igual o mayor
magnitud a la necesaria para permitir su funcionamiento”.
(artículo 17).
(omissis..) , si existe una prohibición expresa para la creación
de nuevos órganos o entes administrativos, sin que se prevea
los ingresos ordinarios suficientes para permitir su funcionamiento,
con mayor razón, para la supresión o modificación
de los mismos, debe preverse las fuentes de ingresos, igualmente
ordinarios y de inmediata realización o ejecución.
Si para la creación de los órganos de cualquiera de
los Poderes Públicos, es indispensable la previsión
de partidas necesarias para su idóneo funcionamiento, a fortiori
(forzosamente), para su modificación, como es el caso de
la transición de la Gobernación del Distrito Federal
a la Alcaldía Mayor, en el que debía exigirse con
mayor fuerza y razón, las previsiones de fuentes de ingresos
ordinarios y de inmediata realización o ejecución;
condición ésta que no se cumple, al supeditar el pago
de los pasivos laborales a eventuales y complejas operaciones de
crédito público destinadas a cumplir con los compromisos
laborales adquiridos durante el ejercicio fiscal de 1998.
De forma tal que las reglas para la creación de órganos
o entes administrativos –como cuestión principista–
previstas en el artículo 17 de la Ley Orgánica de
la Administración Pública, son perfectamente aplicables
para su supresión o modificación, a operaciones manifiestas
en el proceso de transición de la Gobernación del
Distrito Federal a la Alcaldía Mayor.
En
razón de lo expuesto, estima esta Consultoría Jurídica
que el ente a quien se transfirió la competencia, esto
es al Distrito Metropolitano de Caracas, tiene la obligación
de dar cumplimiento a lo establecido en la conveción colectiva
de trabajo, por cuanto estos son derechos adquiridos por los trabajadores
por vía de negociación colectiva, los cuales deben
ser honrados no sólo en acatamiento de los principios generales
reguladores de la protección del trabajo contenidos en
el artículo 89 de la Constitución de la República
Bolivarian de Venezuela, sino también en virtud del principio
de intangibilidad de las convenciones colectivas.
En este sentido el Dr. Juan Rafael Perdomo, Vicepresidente de
la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia,
se refiere a la vigencia de los Contratos Colectivos de Trabajo
en los siguientes términos:
1.-La intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios
sociales.
“En cuanto a la intangibilidad diremos que la Ley Orgánica
del Trabajo, establece un marco jurídico para el contrato
individual y el contrato colectivo de trabajo, que define el ámbito
de aplicación de los derechos de los trabajadores. Todas
esas normas legales constituyen derechos favorables a los trabajadores,
pues las disposiciones de ella son de orden público y de
aplicación territorial. Estos derechos han sido atribuidos
a los trabajadores y son intangibles, incluso los estipulados
en las convenciones colectivas del trabajo durante su vigencia.
Se debe rechazar todo intento de aminorar o menoscabar esos derechos.
Esta es la tesis vigente en el sistema jurídico venezolano.
La intangibilidad da seguridad una vez que un derecho ha sido
consagrado en una convención colectiva. Se admite que ese
derecho no puede ser aminorado durante la vigencia de la convención
colectiva, ni siquiera por una que se firme con posterioridad
al beneficio otorgado. Esta afirmación encuentra su respaldo
el los artículos 508 y 511 de la Ley Orgánica del
Trabajo. El primero hace referencia a la obligatoriedad de las
cláusulas firmadas, que se convierten en parte integrante
de los contratos individuales de trabajo. Entre ellas, las remuneraciones,
que siempre sufren modificaciones y la misma jornada de trabajo,
sujeta a modalidades que dependen de la naturaleza del servicio
prestado. Es por esta razón que la Ley Orgánica
del Trabajo, en el artículo 511 expresa que la convención
colectiva no podrá concertarse en condiciones menos favorables
para los trabajadores que las contenidas en los contratos vigentes.”
1
Asimismo, el Dr. Humberto Villasmil Prieto, en torno al tema señala:
“…el principio de la intangibilidad de la convención
supone que una vez celebrado el convenio y durante su vigencia temporal,
deberá respetarse y ejecutarse en la forma en que fue inicialmente
pactado”.
De
todo lo anterior se concluye que, los compromisos adquiridos con los
trabajadores, por vía de negociación colectiva deberán
ser respetados por el Distrito Metropolitando de Caracas en los términos
convenidos.
Caracas, 30 de junio de 2003.
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ SOTO
Consultor Jurídico
“1805-2005
Bicentenario del Juramento
del
Libertador Simón Bolívar en el Monte Sacro”
1
Trabajo presentado por el Magistrado Juan Rafael Perdomo ante la International
Society for Labour Law and Social Securiti, Estocolmo, 4-6 Septiembre
2002. |
