REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
MINISTERIO DEL TRABAJO
CONSULTORÍA JURÍDICA

CONSULTA: La Oficina de Relaciones Internacionales y Enlace con la Organización Internacional del Trabajo, ha solicitado la opinión de esta Consultoría Jurídica sobre la compatibilidad y adecuación de la Resolución N° 01-00-012 de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.179 de fecha 17 de abril del 2001, con el contenido del Convenio N° 87 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación.

DICTAMEN: La Resolución N° 01-00-012 de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.179 de fecha 17 de abril del 2001, contraviene el Convenio N° 87 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, en consecuencia es inconstitucional, viciada de nulidad absoluta y por tanto no genera efectos jurídicos.

Esta Consultoría jurídica, considera necesario para dar respuesta a la solicitud planteada, realizar las siguientes consideraciones:

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela reconoce expresamente los derechos humanos laborales y sindicales de todos los trabajadores y trabajadoras sin discriminación alguna, y de manera especial el derecho de sindicación y la libertad sindical. En este sentido, la Carta Magna establece que:

“Artículo 95. Los trabajadores y las trabajadoras, sin distinción alguna y sin necesidad de autorización previa, tienen derecho a constituir libremente las organizaciones sindicales que estimen convenientes para la mejor defensa de sus derechos e intereses, así como a afiliarse o no a ellas, de conformidad con la ley. Esas organizaciones no están sujetas a intervención, suspensión o disolución administrativa. Los trabajadores y trabajadoras están protegidos y protegidas contra todo acto de discriminación o injerencia contrario al ejercicio de este derecho. Los promotores y promotoras y los y las integrantes de las directivas de las organizaciones sindicales gozarán de inamovilidad laboral durante el tiempo y en las condiciones que se requieran para el ejercicio de sus funciones.

Para el ejercicio de la democracia sindical, los estatutos y reglamentos de las organizaciones sindicales establecerán la alternabilidad de los y las integrantes de las directivas y representantes mediante el sufragio universal, directo y secreto. Los y las integrantes de las directivas y representantes sindicales que abusen de los beneficios derivados de la libertad sindical para su lucro o interés personal, serán sancionados o sancionadas de conformidad con la ley. Los y las integrantes de las directivas de las organizaciones sindicales estarán obligados u obligadas a hacer declaraciones juradas de bienes.

Artículo 96. Todos los trabajadores y trabajadoras del sector público y del privado tienen derecho a la negociación colectiva voluntaria y a celebrar convenciones colectivas de trabajo, sin más requisitos que los que establezca la ley. El Estado garantizará su desarrollo y establecerá lo conducente para favorecer las relaciones colectivas y la solución de los conflictos laborales. Las convenciones colectivas ampararán a todos los trabajadores y trabajadoras activos y activas al momento de su suscripción y a quienes ingresen con posterioridad.

Artículo 97. Todos los trabajadores y trabajadoras del sector público y del privado tienen derecho a la huelga, dentro de las condiciones que establezca la ley.”

Adicionalmente, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela confiere rango supraconstitucional a los tratados internacionales sobre derechos humanos, entre ellos los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo que reconocen derechos inherentes a la dignidad de la persona. Así mismo, ordena a todos los órganos del Estado la ejecución inmediata y directa de estos tratados internacionales después de ser ratificados por la República, sin necesidad de que sean desarrollados mediante leyes o actos administrativos. En tal sentido, establece que:

“Artículo 23. Los tratados, pactos y convenciones relativas a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las establecidas en esta Constitución y en las demás leyes de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público.”

Como se desprende de las normas transcritas, se está reconociendo ampliamente los derechos humanos laborales y sindicales de naturaleza colectiva, otorgando nuestra carta- magna un carácter supraconstitucional al Convenio Nº 87, sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, el cual es un tratado sobre derechos humanos, reconocido como tal, por toda la Comunidad Internacional y la Organización Internacional del Trabajo. La República Bolivariana de Venezuela ha ratificado dicho Convenio mediante Ley Aprobatoria Especial, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº Ext. 3.011 de fecha 03-09-1982.

Adicionalmente, la Carta Magna establece una serie de garantías dirigidas a salvaguardar los derechos humanos frente al Estado, entre ellas la supremacía de la Constitución sobre los demás actos del Poder Público, la nulidad de cualesquiera se sus actos que vulneren los derechos fundamentales de las personas y la responsabilidad de los funcionarios públicos y funcionarias públicas derivada de dichos actos. Sobre el particular, el texto constitucional indica a texto expreso:

“Artículo 7. La Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución.

Artículo 19. El Estado garantizará a toda persona, conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos. Su respeto y garantía son obligatorios para los órganos del Poder Público, de conformidad con esta Constitución, con los tratados internacionales sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la República y con las leyes que los desarrollen.

Artículo 25. Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo; y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores.”

De acuerdo a las normas contempladas expresamente en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se concluye:

a) Los derechos humanos y garantías reconocidas en el Convenio Nº 87 sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, prevalecen frente a cualquier otra norma del ordenamiento jurídico nacional, incluida la propia Constitución, y son de aplicación y ejecución inmediata por todos los órganos del Poder Público;

b) El Estado está obligado a respetar y a garantizar los derechos humanos consagrados y reconocidos en el texto constitucional, en este sentido, debe abstenerse de violar los derechos fundamentales de los trabajadores y trabajadoras; y,

c) Cualesquiera actos jurídicos que menoscaben los derechos humanos reconocidos en la Constitución, incluidos especialmente los contemplados en los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por la República, se consideran nulos, no generan efecto alguno y sus autores están sujetos a responsabilidad conforme a ley. En consecuencia, las autoridades públicas deben abstenerse de aplicar cualesquiera actos jurídicos que menoscaben los derechos fundamentales en materia laboral y sindical.

Ahora bien, la Oficina de Relaciones Internacionales y de Enlace con la Organización Internacional del Trabajo ha solicitado la opinión de esta Consultoría Jurídica sobre la compatibilidad y adecuación de la Resolución N° 01-00-012 de la Contraloría General de la República, con el contenido del Convenio N° 87, de la Organización Internacional del Trabajo, sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación.

La Resolución N° 01-00-012 de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.179 de fecha 17 de abril del 2001in comento establece:

“Artículo 1°: Los y las integrantes de las directivas de las organizaciones sindicales y gremiales están obligados a presentar declaración jurada de bienes dentro de los treinta días siguientes a la toma de posesión de sus cargos y dentro de los treinta días posteriores a la fecha en la cual finalicen sus funciones, por ante la Contraloría General de la República o por ante los funcionarios que el Contralor General de la República autorice al efecto.

La Contraloría General de la República en casos excepcionales y justificados podrá prorrogar los lapsos antes indicados.

En el supuesto de declaraciones de bienes presentadas ante funcionarios autorizados ajenos a la Contraloría General de la República, las mismas deberán ser remitidas a esta última dentro de los diez (10) días continuos siguientes a la fecha de su recepción.

En todo caso se otorgará constancia de recepción de la declaración jurada al interesado.

Artículo 2°: La Contraloría General de la República o el órgano jurisdiccional competente podrá exigir, en cualquier tiempo, la presentación de la declaración jurada de bienes a las personas indicadas en el Artículo 1° de la presente resolución. En este caso, dicha declaración deberá formularla el obligado dentro de los treinta días continuos siguientes a la notificación de la correspondiente resolución.

Artículo 3°: A la Inspectoría Nacional del Trabajo, así como a las Inspectorías del Trabajo de todas las jurisdicciones Estadales, les corresponderá participar a la Dirección de Declaraciones Juradas de Patrimonio de la Contraloría General de la República, la identidad de los sindicatos registrados en cada una de ellas, los nombres, apellidos y números de cédulas de identidad de los miembros de las juntas directivas provisionales o definitivas, a los fines del registro de los y las integrantes de las directivas de las organizaciones sindicales y gremiales.

Dicha participación deberá hacerla la respectiva Inspectoría dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en la cual tenga conocimiento de la inscripción del sindicato.

Parágrafo Único: La Contraloría General de la República en casos excepcionales y justificados, podrá prorrogar los lapsos antes indicados. ...

Artículo 7°: La Contraloría General de la República, recibida la declaración jurada de bienes, procederá a verificar la sinceridad de la misma y a cotejarla de ser el caso, con la declaración anterior.

Las personas obligadas a formular declaración jurada de bienes prestarán las facilidades necesarias para verificar la sinceridad de ellas. A tal efecto, permitirán a los funcionarios competentes la inspección de libros, cuentas bancarias, documentos, facturas, conocimientos y otros elementos que tiendan a comprobar la información reflejada en la declaración jurada de bienes. Idéntica obligación estará a cargo de los funcionarios o empleados públicos y de los particulares que tengan documentos en su poder.

Los institutos bancarios están obligados a abrir las cajas de seguridad de sus clientes que resulten obligados a presentar declaración jurada de sus bienes y mostrar su contenido cuando se lo exijan la Contraloría General de la República o el órgano jurisdiccional competente. La apertura se hará en presencia del funcionarios respectivo y del titular de la caja de seguridad o de su representante. En caso de que aquel no concurriese al acto de apertura o se negare a abrir la caja de seguridad, esta será abierta en su ausencia o rebeldía, en presencia de un fiscal del Ministerio Público, inventariándose su contenido, de todo lo cual se levantará acta en el expediente respectivo. Dicha caja, luego de sellada, no podrá abrirse nuevamente sin orden expresa del organismo que hubiese acordado la apertura e inspección. ...

Artículo 8°: ... Parágrafo Tercero: La declaración jurada de bienes también contendrá autorización expresa e irrevocable del o de la declarante facultando a la Contraloría General de la República y al órgano jurisdiccional competente para que sean investigadas sus cuentas y bienes situados en el extranjero. ...

Artículo 11: Cuando la Contraloría General de la República observe que la declaración no se ajusta a las exigencias previstas en la presente resolución o surjan dudas acerca de la exactitud de los datos que ella contenga, ordenará al declarante que presente los elementos probatorios del caso, dentro del lapso de treinta días continuos, contados a partir de la fecha en que haya sido notificado, más el término de la distancia que se computará a razón de doscientos kilómetros diarios. ...

Artículo 12: Vencidos los términos acordados al solicitante para la corrección de su declaración jurada de bienes o para la presentación de los documentos probatorios del caso y finalizada la verificación, la Contraloría General de la República, a través de su Dirección de Declaraciones Juradas de Patrimonio, procederá a determinar los resultados del estudio de esa declaración jurada, los cuales deberán ser notificados al interesado.

En el caso que se determine que la declaración es insincera por dolo o imputable al declarante , se procederá a la remisión de los recaudos al Ministerio Público para que establezca las responsabilidades a que hay lugar.”

Estas disposiciones vulneran el derecho de los trabajadores y trabajadoras a organizar libremente la administración de sus organizaciones sindicales, reconocido en el artículo 3 del Convenio Nº 87 sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación. En efecto, tal y como se desprende del texto de las normas transcritas, se otorga a la Contraloría General de la República atribuciones que implican una injerencia excesiva y ampliamente discrecional en la gestión financiera de las organizaciones sindicales de trabajadores y trabajadoras, particularmente al:

a) Exigir que las declaraciones juradas de los y las integrantes de las juntas directivas de las organizaciones sindicales de trabajadores y trabajadoras se realice ante la Contraloría General de la República o ante los órganos que esta designe;

b) Establecer de forma excesivamente amplia y minuciosa el contenido de las declaraciones juradas de bienes de los y las integrantes de las juntas directivas de las organizaciones sindicales de trabajadores y trabajadoras, otorgando a la Contraloría General de la República poderes discrecionales para determinar su contenido, aceptarlas o aprobarlas; y,

c) Conferir a la Contraloría General de la República potestades ampliamente discrecionales para investigar, inspeccionar y acceder a información para verificar las declaraciones juradas de bienes de los y las integrantes de las juntas directivas de las organizaciones sindicales de trabajadores y trabajadoras.

Debe recordarse que los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo, entre ellos la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y el Comité de Libertad Sindical, han sostenido de forma pacífica y reiterada que:

“El control de las autoridades públicas sobre los fondos sindicales debería limitarse normalmente a la presentación periódica de balances financieros. Si las autoridades tienen facultad discrecional de inspeccionar o pedir información en cualquier momento, existe un peligro de injerencia en la administración de los sindicatos”

Adicionalmente, debe señalarse que la Resolución in comento es incongruente con el contenido y alcance del artículo 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en lo referido a la libertad sindical y a la declaración jurada de bienes. En este sentido, la Resolución se extralimita y sobrepasa el contenido de esta norma, al atribuir al Poder Público Nacional, en órgano de la Contraloría General de la República, competencias que el artículo 95 de la Carta Magna no le establece, ni se encuentran contempladas en los artículos 287 y siguientes ejusdem. Resulta evidente que esto implica una clara contravención al principio de la legalidad previsto en el artículo 137 del texto fundamental.

En base a estas consideraciones y argumentos, esta Consultoría Jurídica considera que la Resolución N° 01-00-012 de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.179 de fecha 17 de abril del 2001, es inconstitucional en virtud de que contraviene el artículo 3 del Convenio N° 87 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, en concordancia con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como el artículo 95 de la Carta Magna, en concordancia con el artículo 137 ejusdem. En consecuencia, a tenor de las garantías de los derechos humanos previstas en los artículos 7, 19 y 25 de la Carta Magna, los órganos del Poder Público deben abstenerse de violar los derechos fundamentales de los trabajadores y trabajadoras y desaplicar la referida Resolución, considerarla viciada de nulidad absoluta y sin efectos jurídicos, so pena de incurrir en las responsabilidades prevista en la ley.

Caracas,

FRANCISCO JAVIER LÓPEZ SOTO

CONSULTOR JURÍDICO