REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
MINISTERIO DEL TRABAJO
DESPACHO DE LA MINISTRA

 

N° 2658
Caracas, 12/03/03
192° y 143°

RESOLUCIÓN
I

En fecha 09 de octubre de 2000, comparecieron por ante la Dirección de Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Público, los ciudadanos IVÁN JOSE GONZÁLEZ, JOSE LÓPEZ, PEDRO DAVID CHACOA, JUAN CARLOS ACHIQUE, BELKIS MONTESINOS, ALEXANDER LA RIVA, MARÍA MAGDALENA TOCCO y MAGALYS ROMERO, en su carácter de Secretario General, Secretario de Finanzas, Secretario de Organización, Secretario de Cultura y Deportes, Secretaria de Actas y Correspondencias, Secretario de Reclamos, Analista de Personal IV y Analista de Personal I, respectivamente, todos miembros del SINDICATO DE OBREROS AL SERVICIO DEL CONSEJO NACIONAL DE LA CULTURA CONAC DEL DISTRITO FEDERAL Y ESTADO MIRANDA (SOCONAC), con ocasión de presentar un proyecto de convención colectiva de trabajo, para ser discutido conciliatoriamente con el CONSEJO NACIONAL DE LA CULTURA (CONAC) (folios 1 al 97).

En fecha 10 de octubre de 2000, el Director de la Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos de Trabajo Sector Público (E), solicita al Presidente del CONSEJO NACIONAL DE LA CULTURA (CONAC), de conformidad con lo establecido en el artículo 185 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo y con base a las normas fijadas por la Dirección del Viceministro de Planificación y Desarrollo Institucional (VIPLADIN), remitir el estudio económico comparativo del proyecto presentado (folio 99).

En fecha 07 de marzo de 2001, la Dirección General de Relaciones Laborales del Ministerio de Planificación y Desarrollo, remite el resultado económico -informe perceptivo- del proyecto de convención colectiva de trabajo que aspira negociar conciliatoriamente el SINDICATO DE OBREROS AL SERVICIO DEL CONSEJO NACIONAL DE LA CULTURA DEL DISTRITO FEDERAL Y ESTADO MIRANDA con el CONSEJO NACIONAL DE LA CULTURA (CONAC) (folios 108 al 123).

Convocadas las partes para iniciar las negociaciones pertinentes, en fecha 05 de abril de 2001, comparecieron por ante la Dirección de Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo Sector Público, los ciudadanos: OLGA KARINA CASTRO, en su carácter de Abogada de la Dirección General Sectorial de Asuntos Laborales de la Procuraduría General de la República; DELVALLE GONZÁLEZ, Directora de Personal (E) del CONSEJO NACIONAL DE LA CULTURA (CONAC); MARÍA M. TOCCO, Analista de Personal IV; PETRA COSTE, Abogado IV; ANA RODRÍGUEZ, Abogado Jefe y por la representación sindical, los ciudadanos IVÁN GONZÁLEZ, Secretario General; JOSE ANGEL LÓPEZ, Secretario de Finanzas; PEDRO DAVID CHACOA, Secretario de Organización; MANUEL BRAVO, Secretario de Cultura y Propaganda; BELKIS MONTESINOS, Secretaria de Actas y Correspondencias y ALEXANDER LARRIVA, Secretario de Relaciones Públicas. En esta oportunidad la parte accionada, expone:

“De conformidad con lo dispuesto en el artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo y siendo la oportunidad para ello según esta disposición, a nombre del Consejo Nacional de la Cultura (CONAC), nos oponemos y excepcionamos de negociar el proyecto de Convención Colectiva de Trabajo del personal Obrero del Consejo Nacional de la Cultura, presentado por el Sindicato de Obreros al servicio del CONAC; por ser en esta oportunidad improcedente e inconveniente esta negociación, en razón de que en la actualidad el organismo se encuentra en proceso de reestructuración, ordenada mediante el Decreto Nº 1.008 de fecha 04-10-2000, de la Presidencia de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.053, de fecha 09-10-2000, siendo incompatible la negociación de la convención colectiva de trabajo con el proceso de reestructuración del Instituto.” (folio 135)

En ese mismo acto, la representación sindical expone:

“Nosotros nos acogemos a la Ley en sus artículos que nos ampara para que dicha Convención Colectiva sea negociada con buen término…” (vuelto del folio 135).

En fecha 24 de abril de 2001, la Dirección de Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo Sector Público, dictó Providencia Administrativa, mediante la cual decide la excepción planteada por el CONSEJO NACIONAL DE LA CULTURA (CONAC), en los términos siguientes:
“(…) debemos tener en cuenta el contenido de los instrumentos legales mencionados por la representación empleadora, a saber: el Decreto Nº 1008, de fecha 04-10-2000, de la Presidencia de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.053, de fecha 09-10-2000 y de la Resolución Nº 01 de fecha 12-01-2001, del Directorio del Consejo Nacional de la Cultura, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.173 de fecha 09-02-2001.

 En ambos casos, tanto el Decreto Nº 1008 emanado de la Presidencia de la República, así como la Resolución Nº 01 del Directorio del Consejo Nacional de la Cultura (CONAC), dejan entrever la necesidad del organismo de adentrarse en un proceso de redimensionamiento y mejor aprovechamiento de los recursos humanos, aludiendo incluso a la posibilidad de asumir medidas de reducción de personal.

 Por otro lado, la Dirección General de Relaciones Laborales del Ministerio de Planificación y Desarrollo, en la página Nº 2 del Informe Preceptivo elaborado conforme al artículo 185 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, señala expresamente que el objeto de la negociación no podrá tener incidencias económicas adicionales a las suscritas a través del Acuerdo Marco del Sector Obrero, de fecha 01-12-2000.

 Igualmente reza textualmente el aludido Informe: “Los recursos para asumir el costo de las obligaciones contractuales, en la vigencia de la convención colectiva 2001-2002 se estima en el presupuesto del organismo. Cabe destacar que el presupuesto del año 2001 no ha sido aprobado por la Oficina Central de Presupuesto. Los gastos de personal alcanzan la suma de Bs. 1600 millardos, los cuales no cubren el proyecto presentado por la organización sindical. En tal sentido, se afirma que las peticiones recogidas en el proyecto no están en correspondencia con la disponibilidad presupuestaria del CONAC, ni con la política de gastos y metas inflacionarias que se ha propuesto el Ejecutivo Nacional, por lo tanto, este Despacho concluye haciendo los siguientes señalamientos (…omissis…):

 1. Los Institutos, Ministerios y Empresas del Estado no deben asumir en la convención colectiva obligaciones que contravengan la política de racionalización de gastos, ni la política salarial establecida por el Ejecutivo Nacional, con la finalidad de dar estricto cumplimiento a lo previsto en el artículo 183 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, en el sentido que los acuerdos que se suscriban no excederán los límites técnicos y financieros establecidos por el Ejecutivo Nacional.

 2. En la Administración Pública Nacional Descentralizada (Institutos Autónomos, Empresas, Fundaciones y Asociaciones Civiles del Estado), los compromisos que asuman sus representantes deberán estar sujetos a su capacidad económica y financiera, y al plan anual de personal, sin que en ningún caso se contemplen subsidios o ayudas al Ejecutivo Nacional; tomando en cuenta las directrices del organismo de adscripción y del Ministerio de Finanzas (Oficina Central de Presupuesto).” (negrillas nuestras)
 Por los razonamientos anteriores, este Despacho, en uso de sus atribuciones legales y de conformidad con el artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo, decide:
Declarar CON LUGAR las excepciones y defensas presentadas por el CONSEJO NACIONAL DE LA CULTURA (CONAC), relacionadas con la improcedencia de negociar el Proyecto de Convención Colectiva de Trabajo presentado por el SINDICATO DE OBREROS AL SERVICIO DEL CONSEJO NACIONAL DE LA CULTURA (SOCONAC), en fecha 09-10-2000.
 

En fecha 09 de mayo de 2001, el ciudadano IVÁN JOSE GONZÁLEZ, antes identificado, interpone Recurso Jerárquico contra la anterior Providencia Administrativa, alegando que los términos como “dejar entrever” y “aludiendo”, utilizados por el Director de Inspectoría Nacional Sector Público en su decisión denota una voluntad parcializada, tendente a incorporar elementos de convicción no existentes. Asimismo, adujo el recurrente que la misma adolece de vicios de ilegalidad, abuso de poder y extralimitación del poder discrecional.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Como primer alegato arguye el recurrente, que los términos utilizados como “dejar entrever” y “aludiendo” se corresponden con apreciaciones personalísimas, que denotan una voluntad parcializada por parte del Director de Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo Sector Público.

A juicio de esta Alzada Administrativa, la utilización de dichos términos no constituye razón suficiente para afirmar que el funcionario incumplió con su deber de actuar con imparcialidad, toda vez que la parcialidad se patentiza de dos maneras, a saber: primero, cuando la Administración no haya tratado en igualdad de condiciones a las partes, bien porque haya establecido algún tipo de discriminación fundada en el sexo, raza, credo o condición social, y en segundo lugar, cuando el funcionario incumple con su obligación de inhibirse del conocimiento de asuntos en los cuales pueda tener interés personal, o bien exista relaciones de amistad o enemistad con el interesado o haya habido relaciones de servicio, previas a la decisión, entre el funcionario y el interesado. 1

En consecuencia, esta Alzada desestima el anterior alegato, por cuanto los argumentos esgrimidos por el recurrente no son suficientes para determinar que el Director de Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo Sector Público, al tomar su decisión haya actuado con parcialidad, máxime cuando no se evidencia en autos que el referido funcionario haya dado un trato discriminatorio a alguna de las partes, o se encontrare incurso en algunas de las causas de inhibición previstas en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se decide.

Con relación al vicio de ilegalidad invocado por el recurrente, el cual se configura - según la doctrina patria- cuando el acto administrativo vulnera una ley u otro cuerpo normativo de rango legal o sublegal; esta Alzada observa, que el Director de Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo Sector Público, declaró Con Lugar la excepción -de incompatibilidad de las negociaciones de la convención colectiva de trabajo con el proceso de reestructuración- opuesta por la representación patronal, basando su decisión en el Decreto Presidencial Nº 1008, de fecha 04-10-2000, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.053 de fecha 09-10-2000; así como en la Resolución Nº 1 de fecha 12-01-2001, del Directorio del Consejo Nacional de la Cultura, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.173 de fecha 09-02-2001 y en el Informe Preceptivo elaborado por la Dirección General de Relaciones Laborales del Ministerio de Planificación y Desarrollo -normas éstas de rango sublegal- sin cumplir el orden de aplicación de las normas laborales, previsto en el artículo 60 de la Ley Orgánica del Trabajo, que establece:

“Además de las disposiciones constitucionales y legales de carácter imperativo, para la resolución de un caso determinado se aplicarán, en el orden indicado:
 a) La convención colectiva de trabajo o el laudo arbitral, si fuere el caso;
 b) El contrato de trabajo;
 c) Los principios que inspiran la Legislación del Trabajo, tales como los contenidos explícita o implícitamente en declaraciones constitucionales o en los Convenios y Recomendaciones adoptados en el seno de la Organización Internacional del Trabajo y en la jurisprudencia y doctrinas nacionales;
 d) La costumbre y el uso, en cuanto no contraríen las disposiciones legales ni los principios a que se refiere el literal anterior;
 e) Los principios universalmente admitidos por el Derecho del Trabajo;
 f) Las normas y principios generales del Derecho; y
 g) La equidad”.

De la citada norma se observa que para resolver el caso planteado, el Director de Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo Sector Público ha debido aplicar, en primer lugar, las disposiciones constitucionales que regulan la materia relativa al derecho de negociación colectiva, las cuales se encuentran contenidas esencialmente en el artículo 96 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, norma esta que textualmente establece:

Artículo 96. Todos los trabajadores y las trabajadoras del sector público y del privado tienen derecho a la negociación colectiva voluntaria y a celebrar convenciones colectivas de trabajo, sin más requisitos que los establezca la ley. El Estado garantizará su desarrollo y establecerá lo conducente para favorecer las relaciones colectivas y la solución de los conflictos laborales. Las convenciones colectivas ampararan a todos los trabajadores y trabajadoras activos al momento de su suscripción y a quienes ingresen con posterioridad. (negrillas nuestras)

En atención a la norma constitucional descrita, el funcionario del trabajo competente, no puede establecer otros requisitos a los previstos por la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, entre los cuales cabe destacar:

1. Presentación ante el Inspector del Trabajo competente del proyecto de convención colectiva, para lo cual se exigen los requisitos siguientes:

1.1 Ser redactado en (3) tres ejemplares, e
1.2 Ir acompañado por el acta de asamblea (en la cual se acordó Dicha presentación).
2. El sindicato presentante del proyecto deberá representar a la mayoría absoluta de los trabajadores interesados.
3. Presentación del proyecto de convención colectiva al patrono por intermedio del Inspector del Trabajo, quien deberá transcribírselo, a los fines del inicio de las negociaciones en fecha inmediata y en el día y hora que este señale.

 

Ahora bien, en cuanto a la negociación colectiva en el Sector Público -como lo es en el presente caso- además de los dos primeros requisitos mencionados, se deben cumplir con los previstos en los artículos 184 al 189 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, entre los cuales podemos mencionar:

1. El Inspector debe remitir el proyecto a la brevedad posible al ente empleador y le solicitará la elaboración de un estudio económico comparativo que evidencie los costos de las condiciones de trabajo vigentes y de las condiciones propuestas en el proyecto.
2. El ente empleador debe remitir ese estudio comparativo a la Dirección del Viceministro de Planificación y Desarrollo Institucional (VIPLADIN) (o a la unidad a la cual le corresponda ejercer funciones análogas en el ámbito de la respectiva Gobernación o Alcaldía, si fuere el caso), dentro de un lapso de treinta días.

3. La Dirección del Viceministro de Planificación y Desarrollo Institucional (VIPLADIN) (o la unidad a la cual le corresponda ejercer funciones análogas en el ámbito de la respectiva Gobernación o Alcaldía, si fuere el caso), debe rendir un informe preceptivo en un plazo de treinta días contados a partir de la fecha en que recibió el informe comparativo elaborado por el ente empleador.

4. El Inspector del Trabajo solicitará a las partes que designen sus representantes en la negociación, que será presidida por él y una vez recibido el informe preceptivo a que se refiere el numeral anterior, fijará la oportunidad para el inicio de la misma. La negociación no podrá exceder de ciento ochenta días, sin perjuicio de la facultad que le asiste de prorrogar dicho lapso hasta por noventa días.

5. La participación de la Procuraduría General de la República, ya sea a través de un representante que este presente en las negociaciones o bien que las actas de las negociaciones le sean remitidas a ese organismo para su estudio.

6. El ente empleador solo podrá suscribir la convención colectiva, hasta tanto la Dirección del Viceministro de Planificación y Desarrollo Institucional (VIPLADIN) (o la unidad a la cual le corresponda ejercer funciones análogas en el ámbito de la respectiva Gobernación o Alcaldía, si fuere el caso), emita un nuevo informe en el cual conste que el compromiso que se pretende asumir no excede los límites técnicos y financieros establecidos por el Ejecutivo Nacional. Si la mencionada Dirección o su análoga, en el caso de la contratación con entes regionales, opinaren que el compromiso previsto excede los referidos límites, el Inspector recibirá este informe y debe convocar a las partes para que negocien los ajustes de conformidad con las observaciones planteadas.

De todo lo expuesto, se observa que entre los requisitos exigidos por la legislación no esta previsto que el organismo no se encontrare en proceso de reestructuración.

De tal suerte que la decisión del Director crea un nuevo requisito, como lo es la incompatibilidad de las negociaciones colectivas con el proceso de reestructuración, requisito este, no previsto en la Ley Orgánica del Trabajo ni en su Reglamento, contraviniendo de este modo lo establecido en la norma constitucional ya citada.

Siguiendo el orden de aplicación de las normas laborales previsto en el citado artículo 60 de la Ley Orgánica del Trabajo, el Director de Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo, debió aplicar en segundo lugar, la convención colectiva de trabajo, como lo es el Acuerdo Marco que rige a los Obreros del Sector Público, vigente para ese entonces y el cual en su Cláusula 6ta, relativa a las Negociaciones en Proceso, señala que: “Las Federaciones y los Sindicatos afiliados o no afiliados a las Federaciones que hayan iniciado los procesos de negociación de sus respectivas convenciones colectivas sectoriales, las continuarán. Aquéllos que no los hayan iniciado o que sus convenios se encuentren vencidos deberán proceder a negociar las condiciones particulares de trabajo. En ambos casos, las partes convienen, que se discutirá todo lo referente a cláusulas que no contengan incidencias económicas adicionales.” (negrillas nuestras)

Con fundamento a la Cláusula antes descrita, observa esta Alzada que el referido funcionario no podía suspender las negociaciones, sino mas bien ordenar la continuación de las mismas e indicarle a las partes que solo podían discutir aquellas cláusulas que no tuvieran incidencias económicas adicionales, reforzándose de esta manera, el derecho que tienen las partes de negociar colectivamente.

En consecuencia, la inobservancia, por parte del funcionario antes mencionado, acarrea la violación de los artículo 60 de la Ley Orgánica del Trabajo y 96 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como de la Cláusula 6ta del Acuerdo Marco que rige a los Obreros del Sector Público, incurriendo así en el vicio de ilegalidad y a su vez de inconstitucionalidad, por cuanto lo hizo con prescindencia de las disposiciones constitucionales, legales y convencionales, que rigen el derecho a negociar colectivamente que tienen los trabajadores, configurando se así uno de los supuestos de nulidad absoluta del acto administrativo, conforme lo establece el numeral 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así se decide.-

Respecto, a los denunciados vicios de abuso de poder y “extralimitación del poder discrecional”, esta Alzada señala a los recurrente que de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia solo están previstos como tal el abuso o exceso de poder y la extralimitación de atribuciones, no así “la extralimitación del poder discrecional”, por lo que tal “extralimitación del poder discrecional” debe ser asimilado al abuso o exceso de poder, en consecuencia este Despacho pasa a pronunciarse sobre los vicios alegados -abuso de poder y “extralimitación del poder discrecional”- como abuso o exceso de poder, desestimándose así lo referente a la “extralimitación del poder discrecional” por las razones ya expuestas.

En este sentido, debemos indicar que el vicio de abuso o exceso de poder se verifica cuando la Administración autora del acto incurre en “falso supuesto” al apreciar erróneamente el elemento causal del mismo. 2

Según la doctrina dominante del Tribunal Supremo de Justicia, el vicio de falso supuesto se materializa de dos maneras, a saber: a) cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. b) cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho.

Con base a lo expresado, esta Alzada Administrativa es del criterio que el Director de Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo Sector Público incurrió en el denunciado vicio de falso supuesto de derecho y por ende en el ejercicio abusivo e injustificado del poder jurídico que le confiere la ley, al aplicar el Decreto Presidencial Nº 1008, de fecha 04-10-2000, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.053 de fecha 09-10-2000; la Resolución Nº 1 de fecha 12-01-2001, del Directorio del Consejo Nacional de la Cultura, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.173 de fecha 09-02-2001 y el Informe Preceptivo elaborado por la Dirección General de Relaciones Laborales del Ministerio de Planificación y Desarrollo, a una situación de hecho que no podía subsumirse en dichos cuerpos normativos, ya que de acuerdo con lo expuesto en el punto anterior, dicho funcionario debió encuadrar la situación de hecho en las normas que regulan el derecho a negociar que tienen los trabajadores, de allí que resulta nula la referida decisión administrativa y así se decide.

III

Por todos los razonamientos antes expuestos, este Ministerio en uso de sus atribuciones legales, declara CON LUGAR el Recurso Jerárquico interpuesto por el ciudadano IVÁN JOSE GONZÁLEZ, contra la Providencia Administrativa de fecha 24 de abril de 2001, mediante la cual se declara con lugar la excepción presentada por el CONSEJO NACIONAL DE LA CULTURA y en consecuencia, SE ORDENA continuar las negociaciones del Proyecto de Convención Colectiva de Trabajo, presentado por el SINDICATO DE OBREROS AL SERVICIO DEL CONSEJO NACIONAL DE LA CULTURA CONAC DEL DISTRITO FEDERAL Y ESTADO MIRANDA (SOCONAC), siguiendo los lineamientos fijados en el Informe Preceptivo por la Dirección General de Relaciones Laborales del Ministerio de Planificación y Desarrollo.

Por último, este Despacho cumple con señalar que los interesados que sientan vulnerados sus derechos, podrán recurrir de la presente decisión por ante la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de cinco (05) días, contados a partir de su notificación, de conformidad con lo previsto en el Artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Bájese el expediente.
Notifíquese a las partes.

MARIA CRISTINA IGLESIAS
Ministra del Trabajo

FJLS/ SV

1 Allan R.Brewer Carías. El Derecho Administrativo y La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Pag 103.

2 Henrique Meier E. Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo, pag 355.